דוחמבקרהעירייהלשנת 2016 דוח מבקר העירייה

Transcription

1 לשכת מבקר העירייה דוח מבקר העירייה לשנת 2016 מרץ

2 לכבוד עו"ד ניסן בן חמו ראש עיריית ערד הריני מתכבד להגיש את דוח מבקר העירייה לשנת 2016, מבקר העירייה פועל מכוח פקודת העיריות המגדירה את מעמדו, תפקידו, ודרכי עבודתו. בין שאר המטלות המוגדרות בפקודה נמנות גם הפעולות הבאות : א. לבדוק אם פעולות העירייה נעשו כדין בידי המוסמך לעשותם, תוך שמירה על טוהר המידות ועקרונות היעילות והחיסכון. ב. לבדוק את פעולות עובדי העירייה. ג. לבדוק את מערך הבקרה בעירייה המבטיח פעולה על פי הוראות כל דין, טוהר מידות ועקרונות יעילות וחיסכון. ד. לבקר את הנהלת חשבונות העירייה ואת דרכי החזקת הכסף והרכוש של העירייה. הביקורת תחול גם על המועצה הדתית שבתחום העירייה וגם לגבי כל גוף בו תמיכת העירייה היא בגובה עשירית ומעלה מתקציב הגוף וכן בגופים בהם העירייה משתתפת במינוי הנהלתם. נושאי הביקורת הינם : על פי שיקול דעתו של המבקר. א. על פי דרישת ראש הרשות לבדיקת עניין פלוני. ב. על פי דרישת ועדת ביקורת (עד שני נושאים בשנה). ג. בדיקת הרישומים ברשומות החשבון וכן מסמכים אחרים, נעשו לפי שיטות ובהיקף שמצאתי לנכון תחת מגבלות הזמן שהוקדש לביקורת זו בתוכנית הביקורת השנתית, ובהעדר משאבים לביצוע סקר סיכונם מקיף (לא בוצע מעולם סקר סיכונים על ידי הנהלת העירייה) ומטבען אינן מיועדות לגלות את כל הליקויים בבקרה הפנימית או אי סדרים אחרים במידה ויש כאלה. ההמלצות הכלולות בדוח הביקורת הן פועל יוצא של ממצאי הביקורת כפי שמוצגים בדוח הביקורת. לא בוצעה הערכה של עלות מול תועלת למימוש ההמלצות, הערכה זו צרכה להיעשות על ידי האחראים בפקודת העיריות על תיקון הליקויים. מטבע הדברים מצטמצמות הערותיי בציון הליקויים ובהצעת דרכים לשיפור נהלים, ואין הן מתייחסות לצדדים החיוביים של ביצוע העבודה. ברצוני להודות לכל הגורמים שעימם הייתי בקשר על שיתוף הפעולה ועל העזרה. בכבוד רב, שי אהרונוף רו"ח, מבקר העירייה והממונה על תלונות הציבור 2

3 תוכן העניינים פרק א נושא גזברות רישום בספרים וניהול ספקים, חוזים וערבויות. עמוד ב הנהלת העירייה תהליך בניית תוכנית אסטרטגית ג הנהלת העירייה תהליך תכנון פרויקט המסלול המוטורי, מסלול האספלט הראשון בישראל ד התנהלות ואפקטיביות הוועדה לענייני ביקורת ה התנהלות סניף האגודה לתרבות הדיור העירוני ו סקר הבטחת איכות חיצוני לפעילות הביקורת בעירייה ז מעקב מפורט אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוח מבקר העירייה לשנת ח מעקב אחר תיקון ליקויים משנים קודמות ט המקור החוקי לעבודת המבקר, מעמדו ואופן פעולתו. 3

4 פרק א ביקורת בנושא גזברות ניהול ורישום חשבונאי של ספקים, חוזים וערבויות. תוכן העניינים נושא עמוד 5. 1 כללי רקע 6 2. מטרות הביקורת 6 3. היקף הביקורת 7 4. תאור כללי של מהלך הביקורת עיקרי הממצאים פרוט הממצאים 6.1 מטרת ביקורת מספר מטרת ביקורת מספר מטרת ביקורת מספר 3 7. סיכום והמלצות 4

5 1. כללי רקע חוק מוסר התשלומים של גופי המדינה כולל הרשויות המקומיות מקודם בכנסת כבר משנת 2014, במהלך שנת 2016 אושר החוק בועדת השרים לענייני חקיקה והוא נתמך גם על ידי מרכז השלטון המקומי. משמעות החוק היא כי העירייה תחויב בתאריכים קשיחים לתשלום לספקים ונותני שירותים, בזמנים קצרים מהנהוג היום ברוב הרשויות, כאשר תשלום באיחור מהמועדים שנקבעו בחוק יגרור תשלומי ריבית. מכאן על גזברות העירייה להיערך בהתאם לקראת אישור החוק, ולנהל מערך שליטה הדוק יותר על נושאי ניהול הספקים, החוזים והערבויות. מאחר וכך, בחרתי לקיים ביקורת לבחינת מערך ניהול הספקים, החוזים, והערבויות בעירייה, נכון לשנת 2016, זאת על מנת לבחון את הנושאים שיש לשפר לקראת חקיקת חוק מוסר התשלומים. על פי המדריך לגזבר המבנה הפונקציאונלי של המינהל הכספי ברשות מקומית צריך לכלול את היחידות הבאות, כאשר הגזבר עומד בראש המערכת : גזברות. 1. תקציבים. 2. הנה"ח מרכזית. 3. חשבות. 4. יחידת הכנסות. 5. תשלומי שכר. 6. תכנון כלכלי. 7. נושאי משק נוספים (כגון רכש, ועדת מכרזים וכד'). 8. בעיריית ערד לא קיימת מחלקת חשבות נפרדת, שבין שאר תפקידיה אמורה לנהל את נושא התשלום לספקים, ניהול החוזים והערבויות. הביקורת בחנה את עמידת העירייה בדינים השונים ובהנחיות משרד הפנים לניהול ורישום חשבונאי בתחומי החוזים והערבויות, כחלק ממערך הניטור והפיקוח המלא שאמורה העירייה לנהל בנושא הספקים. ככלל נמצא כי קיים מערך הרשאות והפרדת תפקידים נאות, בנושא ניהול הספקים, אך נושא הניטור ופיקוח העל נמצא חסר, כמו גם הרישום החשבונאי בתחומי החוזים והערבויות. 5

6 2. מטרות הביקורת בחינת ניהול נושא הספקים ביצוע רישום חשבונאי ותשלומים לספקים. בחינת ניהול ספר החוזים מעקב ועדכונים. בחינת ניהול ופיקוח אחר ערבויות המתקבלות לטובת הרשות היקף הביקורת בחינת מערך ניהול הספקים והתשלומים לספקים בעירייה. בחינת מוכנות העירייה לרפורמה המתוכננת בנושא תשלום לספקים. בחינת ניהול נושא החוזים והערבויות בעירייה. לא נכללו בהיקף הביקורת תפקידים אחרים של הנהלת החשבונות כגון : א. רישום הכנסות או הוצאות שאינן תשלומים לספקים וקבלנים. ב. הכנת דוחות כספיים (נבחן בדוח המבקר לשנת 2015 בנושא השוואת דוחות כספיים). ג. ניהול שריונים בסעיפי התקציב. עריכת התאמות שאינם ספקים וקבלנים (בנקים לדוגמא). ד. ניהול ספרי חו"ז בהתאם לתקנות מס הכנסה ומע"מ. ה. ניהול מערך המלוות. ו. ביקורות במערך הנה"ח של בתי הספר המהווים חלק מהרשות המקומית (נבחן ז. בדוח המבקר לשנת 2012 בנושא ניהול עצמי בבתי הספר). לא נכללו בהיקף הביקורת תפקידים אחרים של החשבות בגזברות כגון : א. הכנת תזרים מזומנים. מעקב אחר קופות ובנקים. ב. ביצוע תשלומים שאינם לקבלנים או לספקים כגון שכר, פירעון מלוות וכד'. ג. ניהול השקעות העירייה. ד

7 4. תאור כללי של מהלך הביקורת הביקורת כללה בין השאר סקירת המסמכים הבאים : מסכי מערכת הנהלת החשבונות הממוחשבת של העירייה. דוחות כספיים לשנים סקירת המדריך לגזבר ברשויות המקומיות בהוצאת איגוד הגזברים ברשויות המקומיות בישראל. סקירת אוגדן הנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות. ראיונות עם : א. ב. ג. ד. ה. ו. ז. גברת רינה יוסף גזברית העירייה. גברת ימית לוי סגנית הגזברית. גברת שרית עזרא מנהלת מחלקת החשבונות בעירייה. גברת מרטין פיירשטיין והערבויות בעירייה. גברת אירית כהן מנהלת מחלקת המחשוב בעירייה. עובדות מחלקת הרכש. עובדות מחלקת הנהלת החשבונות. מנהלת לשכת הגזברית ואחראית על נושא החוזים 7

8 5. עיקרי הממצאים מטרת ביקורת מספר 1 בחינת ניהול נושא הספקים. א. 1. ממצא : בניגוד למוגדר במדריך לגזבר לגבי מבנה פונקציאונלי של המינהל הכספי ברשות מקומית, לא קיימת בעירייה יחידת חשבות וכן יחידת תכנון כלכלי. תגובת המבוקר: עבודות הנדרשות לביצוע על ידי יחידת החשבות, מתבצעות כיום בפועל ע"י מחלקת הנה"ח וגזברות. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : תגובת המבוקר לא סותרת את הממצא. מטרת החשבות היא בין השאר לפקח ולנטר את פעולות הגזברות והנהלת החשבונות. א. 2. ממצא : חלק מתפקיד מנהל החשבונות הראשי באוגדן העיסוקים של משרד הפנים מוגדר כוידוא אישור חשבונות קבלנים וספקי שירותים, בהלימה להסכמים, להתקשרויות ולחוזים של הרשות. אין הגדרה מפורטת בעירייה למילוי משימה זו. לדעת הביקורת הסתמכות על חתימות מנהלי המחלקות, המאשרים את קבלת המוצר/השירות, ובקרה כללית שסכום החשבונית אינו עולה על סכום ההזמנה המאושרת, הינן בקרות חסרות, ואינן ממלאות אחר הגדרת התפקיד לעיל. תגובת מבוקר: הנה"ח בודקים שסכום החשבונית אינו עולה על סכום ההזמנה. יש לציין שסכום ההזמנה משקף את גודל ההתקשרות עם הספק. המדובר בבדיקה חשבונאית כספית גרידא. אין באפשרות מחלקת הנה"ח לבקר את ההיבטים המקצועיים בחשבונית כגון כתב כמויות או קבלת שירות כלשהו או ביצוע תכנון כנדרש ע"י מתכננים ואדריכלים. נושא זה אמור להיות מבוקר ע"י מנהל המחלקה. מחלקת הנה"ח מוודאה שמקבל השירות חתום ואישר את החשבונית. יחד עם זאת, אנו רואים צורך לבצע בקרה מדגמית על הבקרה והבדיקה של מנהל המחלקה. להנה"ח אין כלים מקצועיים לבצע זאת, ולכן יתכן שנדרשת התקשרות עם חברה חיצונית המיומנת בביצוע בדיקות אלה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : תגובת המבוקר אינה סותרת את הממצא. א. 3. ממצא : נמצא כי המערכת הממוחשבת של העירייה לא שומרת היסטוריה של שינויים בכרטיסי הספקים, הדבר יכול לשמש כפתח למעילה מאחר ומאפשר הקמת ספק פיקטיבי, או שינוי חשבון בנק ללא עקבות במערכת. 8

9 א. 4. ממצא : נמצא כי ברשימת המורשים לעדכן את כרטיס הספקים במערכת העירייה נכללו בעלי תפקידים שאסור שתהיה להם גישה כזו, מבחינת הפרדת תפקידים נאותה ומבחינת החלטת הגזברות בנושא המורשים. א. 5. ממצא : נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות, לא מגדיר לוחות זמנים ומכאן יהפוך לפחות רלוונטי עם אישור חוק מוסר התשלומים, המחייב את העירייה לעמוד בלוחות זמנים קשיחים בתשלומים לספקים. תגובת המבוקר: נוהל תשלום לספקים יעודכן ותתוסף התייחסות לנושאים הבאים: חוק מוסר התשלומים יוגדרו לוחות זמנים לאישור ותשלום חשבונית תתבצע בדיקת עומק מדגמית של לפחות 2 חוזים בשנה מול החשבוניות שאושרו לתשלום בגינם. תתבצע בדיקה תקופתית של הוראת התשלום מול ההזמנות שאושרו לאימות הסכומים שאושרו ובקרה על זהות החותם כמורשה חתימה. א. 6. ממצא : נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות, לא כולל הגדרה של הפקת דוחות ניטור ובקרה תקופתיים, לזיהוי חריגים ותקלות בתשלומים. א. 7. ממצא : לא קיימת כל בקרה מדגמית על אישור התשלומים של מנהלי המחלקות כך נמצאו מספר חריגים כגון : א. אישור הוצאות נוספות בפרויקט ללא כל אישור מוקדם. ב. חתימת מנהל על אישור קבלת השירות ללא הבנה אמיתית לגבי מה התקבל, או בדיקה האם כלל השירותים עליהם נדרש התשלום, נכללים בחוזה מול העירייה. ג. חתימה על אישור תשלום חשבונית ללא בדיקת תעריף בהתאם לחוזה מסגרת שנתי/רב שנתי. מטרת ביקורת מספר 2 בחינת ניהול ספר החוזים מעקב ועדכונים. א. 8. ממצא : לא קיים תיעוד מסודר ומתוארך לבדיקת שלמות המסמכים והאישורים בנושא החוזים, שאותו מבצעת מנהלת לשכת הגזברית. תגובת המבוקר: כל המסמכים הנדרשים (אישור קיום ביטוחים, ערבות, הקצאה, אישור יועץ משפטי) נמצאים בכל חוזה וחוזה. אין מסמך אחד מרכז רשימת תיוג. תבוצע רשימת תיוג, שתצורף למסמכי החוזה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : תגובת המבוקר לא סותרת את הממצא. 9

10 א. 9. ממצא : בניגוד למוגדר בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, לא מנוהלים ברישומי העזר של העירייה כל הפרמטרים שהוגדרו בהנחיות. תגובת המבוקר: חסרים שני שדות (אופן חישוב הצמדה וזמני ותנאי התשלום). נפנה למחשוב למורך הוספת השדות. מטרת ביקורת מספר 3 בחינת ניהול ופיקוח אחר ערבויות המתקבלות לטובת הרשות. א. 10. ממצא : נושא הערבויות בהליך רכש (עד כ 160,000 ) אינו מוסדר בעיריית ערד, לא קיימת הגדרה האם יש לדרוש ערבות מהספק, בפועל מחלקת הרכש לא דורשת ערבויות כלל. א. 11. ממצא : בניגוד למוגדר בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, לא מנוהלים ברישומי העזר של העירייה כל הפרמטרים שהוגדרו בהנחיות. תגובת המבוקר: קובץ המעקב מנוהל באקסל. באקסל יש את כל השדות הנדרשים. נפעל עם מחלקת מחשוב לשיפור הדוח בקונטרה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : התגובה אינה סותרת את הממצא. רישום באקסל אינו רלוונטי לנושא ניהול ספרי החשבונות הנדרש. א. 13. ממצא : מערכת רישומי העזר בעירייה לא מסוגלת לקשר מספר ערבויות לחוזה (נניח בהחלפת ערבות מכרז בערבות ביצוע). מכאן הערבות המוגדרת במערכת אינה רלוונטית במקרים רבים לחוזה המקושר. תגובת מבוקר: הדוח מנוהל באקסל. נפעל לשיפור הדוח בקונטרה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : התגובה אינה סותרת את הממצא. רישום באקסל אינו רלוונטי לנושא ניהול ספרי החשבונות הנדרש. 10

11 6. פרוט הממצאים 6.1 מטרת ביקורת מספר 1 בחינת ניהול נושא הספקים בעירייה כללי א. ב. ג. ד. ה. ו. ז. ח. ט. מתוך המדריך לגזבר של איגוד הגזברים ברשויות המקומיות מחלקת הגזברות בעירייה אחראית על כל המינהל הכספי בעירייה, בין השאר עוסקת ניהול משאבי הרשות בהתאם לדין. תכנון ואישור תקציב הרשות. הגזברות בנושאים הבאים : קיום מעקב אחר ביצוע התקציב בפועל תוך בחינת מימוש ההכנסות ומניעת חריגות בהוצאות. הנהלת החשבונות והכנת דוחות כספיים של העירייה. סיוע בהכנת מכרזים. טיפול בנושא ביטוחי העירייה. ניהול ספר חוזים. ניהול ופיקוח על ערבויות שהתקבלו בעירייה. סיוע לראש העירייה בהכנת תגובות על דוחות הביקורת השונים. העירייה הינה תאגיד משפטי, מורשי החתימה בעירייה על פי החוק הם : ראש הרשות. 1. גזבר הרשות. 2. כל חוזה או התחייבות, או תעודה אחרת, שיש בהם התחייבות כספית מטעם הרשות, כל פקודת תשלום או שובר תשלום או שיק לחובת קופת הרשות, יהיו חתומים על ידי ראש הרשות והגזבר או המוסמכים על ידם. סעיף 190 לפקודת העיריות [נוסח חדש] תשלומים מקופת העירייה מגדיר : כל ההוצאות שהעירייה מתחייבת בהן כדין לפי הוראות הפקודה או כל דין אחר, וכן כל סכום אחר המגיע ממנה כדין, ייזקפו לחובת קופת העירייה וישולמו מתוכה, ובלבד שלא ישולם מקופת העירייה שום תשלום אלא אם הורשה על ידי התקציב השוטף או הורשה במיוחד על ידי המועצה באישורו של הממונה. 11

12 א( עיריית ערד סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] חתימה על מסמכים מסוימים מגדיר : ( חוזה, כתבהתחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העירייה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליה בשם העירייה, בצד חותמת העירייה, ראש העירייה והגזבר; (א 1 ) הגזבר לא יחתום על התחייבות כספית כאמור בסעיף קטן (א), ובכלל זה התחייבות כאמור בשל מינוי אדם לעובד העירייה, אלא אם כן נוכח כי התקיימו כל אלה: (1) התקיימו ההוראות וההליכים הדרושים לפי כל דין לעניין מתן ההתחייבות; (2) ההתחייבות מתוקצבת בתקציב העירייה לאותה שנת כספים; (3) אין בהתחייבות כדי להביא ליצירת גירעון שוטף כהגדרתו בסעיף 140 ג, בתקציב העירייה. (ב) לגבי התחייבות כספית שהיא בתחומי סכום שנקבע בתקנות, רשאי הגזבר להסמיך עובד העירייה הכפוף לו להשתמש בסמכויותיו לפי סעיף זה. אין בהסמכה כאמור כדי לשחרר את הגזבר מחובותיו ומאחריותו לפי כל דין. החשבות, במסגרת גזברות העירייה אחראית בין השאר על ביצוע תשלומים לספקים וקבלנים, נושא פרק ביקורת זה עוסק בביצוע תשלומים לספקים וקבלים. לפי סקר התאחדות בוני הארץ (התאחדות הקבלנים לשעבר), משנת 2014, יותר מ 40% מהעיריות משלמות לקבלנים באיחור, כאשר כ 30% הוא איחור של יותר משלושה חודשים מהתאריך שהוגדר בחוזה מול העיריות. בשנת 2014 לא עברה הצעת חוק בנושא הגבלת אשראי ספקים למוסדות המדינה, מטרת החוק הייתה לקבוע מועדי תשלום לספקים שיחולו על כל גופי השלטון ולכל המאוחר 45 יום, כאשר כל חריגה תחויב בתשלום ריבית, טענת השלטון המקומי הייתה כי הרשויות ובכללן העיריות יוכלו להקדים את התשלומים ככל שתשלומי המדינה יועברו לעיריות באופן זהה שהן נדרשות לעמוד בו. בשנת 2016 קודם בכנסת ישראל חוק מוסר התשלומים לעסקים (נכון לתאריך סיום הביקורת החוק טרם עבר בקריאה שלישית, אך כבר קיבל את אישור הממשלה וועדת השרים לענייני חקיקה וכן את תמיכת מרכז השלטון המקומי), ככל שהחוק יעבור על יהיה על גזברות העירייה להיערך בהתאם, על מנת להעביר את התשלומים לספקים במועד כפי שיקבע בחוק. מתוך הודעה לעיתונות של דוברות הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים : 12

13 עד כה לא היו כללים המסדירים את מועדי התשלום במשק, ורק עסקאות שמבצעת הממשלה, מוסדרות בהוראת תכ"מ הקובעת פרקי זמן של החשבונית) ימי אשראי (בהתאם למועד הגשת גופים ציבוריים אחרים, בהם רשויות מקומיות, תאגידים סטטוטוריים וחברות ממשלתיות, אינם נתונים בסד זמנים כלשהו לביצוע התשלום, וקיימת שונות במספר ימי האשראי בפועל בין מוסדות המדינה השונים שיכולים להגיע גם לשוטף+ 90 ושוטף מיותר לציין כי פרקטיקה של דחיית תשלומים מקשה במיוחד על עסקים קטנים ובינוניים, החסרים את היכולת והחוסן הפיננסי להמתין פרקי זמן ממושכים עד לקבלת התשלום. הם נאלצים לשאת בנטל ממוני כבד, ולחפש אחר מקורות מימון חלופיים עד לקבלת התמורה. מטרת החוק היא לקבוע מועדי תשלום קשיחים וקרובים יותר מהקיים כיום. הערת המבוקר: אבקש לציין כי חוק מוסר תשלומים אמור להתייחס גם למוסר התשלומים של משרדי הממשלה לרשויות. ככל שמשרדי הממשלה יעבירו לרשויות את הכספים במועד, לא תהיה מניעה מבחינת הרשות לבצע תשלום במועד. 13

14 6.1.2 מבנה ארגוני מחלקת הגזברות מבנה ארגוני בעירייה : גזברית מנהלת לשכה סגנית גזברית אחראית תב"רים אחראית ביטוחים מחלקת רכש מחלקת מחשוב מחלקת גבייה מחלקת הנהלת חשבונות על פי המדריך לגזבר המבנה הפונקציאונלי של המינהל הכספי ברשות מקומית צריך לכלול את היחידות הבאות, כאשר הגזבר עומד בראש המערכת : גזברות. 1. תקציבים. 2. הנה"ח מרכזית. 3. חשבות. 4. יחידת הכנסות. 5. תשלומי שכר. 6. תכנון כלכלי. 7. נושאי משק נוספים (כגון רכש, ועדת מכרזים וכד'). 8. ממצא : בניגוד למוגדר במדריך לגזבר לגבי מבנה פונקציאונלי של המינהל הכספי ברשות מקומית, לא קיימת בעירייה יחידת חשבות וכן יחידת תכנון כלכלי. תגובת המבוקר: עבודות הנדרשות לביצוע על ידי יחידת החשבות, מתבצעות כיום בפועל ע"י מחלקת הנה"ח וגזברות. 14

15 התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : תגובת המבוקר לא סותרת את הממצא. מטרת החשבות היא בין השאר לפקח ולנטר את פעולות הגזברות והנהלת החשבונות. המלצה : מומלץ להגדיר מערך חשבות ויחידת תכנון כלכלי במסגרת החשבות, על מנת לקיים הפרדת תפקידים ופיקוח ראויים. וכן על מנת לקדם באופן מקצועי את חזון ראש העירייה לעצמאות תקציבית. כאמור נושא הביקורת של פרק זה הוא ניהול הספקים בעירייה, על פי המדריך לגזבר יחידת החשבות בגזברות אחראית בין היתר על הפעולות הבאות : הכנת תזרים מזומנים שבועי, חודשי, תלת חודשי וכד'. מעקב אחר יתרות קופה ובנקים מדי יום. איתור מקורות מימון לסגירת ההתאמה של תזרים מזומנים. ביצוע תשלומים לספקים וקבלנים. קיזוז חובות ארנונה ומים מספקים וקבלנים. ביצוע תשלומים שאינם לספקים וקבלנים (כגון : שכר, פרעון מלוות, מוסדות, השתתפויות). ניהול פיקוח ומעקב אחר קופות המשנה והקופות הקטנות. קיום פיקוח על טפסים בעלי ערך כספי. ניהול חשבונות השקעות כספים פנויים וניהול תיקים לכל השקעה לפי הנחיות ומדיניות ההנהלה והגזבר. ניהול ספר חוזים. ניהול ופיקוח אחר ערבויות שמתקבלות לטובת הרשות. (במודגש נושאי הביקורת של דוח זה). 15

16 6.1.3 תהליך תשלומים לספקים וקבלנים : הנחיות להנהלת חשבונות א. ב. על פי הנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות, במשרד הפנים, קיימת התייחסות לנושא חשבונות הספקים והקבלנים בשני מישורים מישור הדוח הכספי החשבונות המאזניים. מישור ניהול החשבונות משימות הנהלת החשבונות ברשות המקומית. במישור החשבונות המאזניים נקבע כי : כל הוצאה במסגרת התקציב הרגיל והבלתי רגיל תיזקף לחובת הסעיף התקציבי המתאים. לכל זכאי (מוטב) ינוהל במערכת החשבונות חשבון נפרד. חשבונות הזכאים ימוינו לפי קבוצות שאחת מהן היא ספקים, קבלנים ונותני שירותים. בסוף שנת הכספים, לקראת הכנת הדו"ח הכספי, חייב הגזבר לבדוק בדיקה קפדנית ועניינית אם היתרות בחשבונות הזכאים ובמיוחד את החשבונות שלא הייתה בהם כל תנועה במשך שנת הדוח. חשבונות עם יתרות זכות שנשארו ללא תנועה במשך שנים אחדות, ואין הוכחה מספקת לנכונות היתרה, יש לסגור על ידי העברת היתרה לזכות חשבון תקבולים לא רגילים החזר הוצאות שנים קודמות. בסקירת חשבונות הספקים הזכאים לסוף שנת 2016 לא נמצאו חריגים כגון, יתרות ללא תנועה, או יתרות עם חוב שלא שולם בהתאם לתנאי התשלום, שלא היה קיים לגביהם הסבר מתאים לגבי החריגה. במישור ניהול החשבונות ניהול ספר חייבים וזכאים, בהתאם לתקנות ולהנחיות לניהול חשבונות נקבע כי : הרשות תנהל ספר חייבים וזכאים בקבוצות ובתת קבוצות בעלות אופי דומה לדוגמא ספקים וקבלנים בתקציב הרגיל ובתקציב הבלתי רגיל. הרשות תמנה אחראי לרישום וסקירת כל קבוצה מדי חודש, כך שהוא יכיר וידע ממה מורכבת כל יתרה ובמקרה של חריגים, יתריע במועד לממונה עליו. בניית קובץ ספקים וקבלנים. 16

17 בעיריית ערד האחריות לביצוע הבדיקות המתוארות, היא של מנהלת החשבונות הראשית, אשר בבדיקת הביקורת הפגינה בקיאות בחובות החריגים. יתרות כל הזכאים נבדקות פעמיים בחודש לפני כל העברת מס"ב. על פי אוגדן העיסוקים של משרד הפנים שני תפקידים עוסקים בתשלום לספקים : מנהל חשבונות ראשי. 1. פקיד הוראות תשלום. 2. מנהל חשבונות ראשי הגדרה לפי אוגדן עיסוקים חדש ייעוד : ניהול מערכת הנהלת החשבונות ברשות המקומית. תחומי אחריות : ניהול מערכת הרישום החשבונאי. 1. הפקת דוחות כספיים. 2. ייעוץ, בקרה ופיקוח בנושאים כספיים וחשבונאיים. 3. פירוט הביצועים והמשימות העיקריות, כנגזר מתחומי האחריות, כולל בין השאר : 1. פיקוח על ניהול ספרי החייבים והזכאים בהתאם להוראות הדין הקיים ולהנחיות. 2. וידוא אישור חשבונות קבלנים וספקי שירותים, בהלימה להסכמים, להתקשרויות ולחוזים של הרשות. מנהל חשבונות ראשי הגדרה לפי אוגדן העיסוקים משנת 1991 פירוט מטלות עיקריות כולל בין השאר : 1. מבקר רישום פקודות יומן ופקודות תשלום (לספקים ולנותני שירות) וקביעת תאריך התשלום. 2. אחראי לבדיקת חשבונות ספקים שתקבלו מיחידות שונות ברשות המקומית שקיבלו שירותים, ולאישור חשבונות הספקים, בהתאם להסכם שנערך עמם, ורק לאחר שקיבל אישור בכתב בחתימת מנהל המחלקה הנוגעת בדבר, שהסחורה סופקה בהתאם לכמויות ולמפרט שבהזמנה ו/או שהעבודה בוצעה בהתאם למפרטי החוזה ותוך עמידה בלוחות הזמנים המפורט בו. 17

18 אחראי לביצוע תשלומים לספקים/קבלנים בהתאם לתנאי התשלום שנקבעו, ורק לאחר אישור בכתב של מנהל המחלקה. אחראי לביצוע שוטף של השוואת המחירים הנתבעים מהרשות המקומית בגין אספקת ציוד, חומרים וכו' ו/או עבודות שבוצעו עבורה לבין אלה המומלצים על ידי החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי..3.4 פקיד הוראות תשלום הגדרה לפי אוגדן העיסוקים משנת 1991 מטרת העיסוק : עמידה בהתחייבויות של הרשות המקומית כלפי ספקים, קבלנים ונותני שירותים לרשות המקומית, בהתאם להסכמים שנחתמו עימם ובתנאי שאלו יעמדו בתנאי ההתקשרות/הסכם (עמידה בלוח זמנים, איכות השירות/העבודה וכד'). מטלות ותחומי אחריות עיקריים : ביצוע תשלומים לקבלנים, לספקים ולנותני שירותים לרשות המקומית ורישומם בהתאם בספרי הנהלת החשבונות של הרשות המקומית. פירוט מטלות עיקריות כולל בין השאר : 1. אחראי לביצוע תשלומים לקבלנים, לספקים ולנותני שירותים לרשות המקומית לפי תנאי התשלום (המפורטים בחוזה ובפקודות העבודה) ולפי חשבוניות ספקים, שמאושרות על ידי מנהלי היחידות השונות ברשות המקומית. 2. מכין פקודות לתשלום לספקים/קבלנים על פי חשבון, המאושר על ידי מנהלי היחידות ברשות המקומית בהתאם לתנאי התשלום בחוזה, ומבצע קיזוזים כגון מע"מ, מס כהנסה, הפרשות לקרנות (אם מתחייב מהחוזה) וכד'. 3. רושם אישורים של ניכוי מס במקור ומע"מ בהתאם לשם הקבלן/ספק. ממצא : חלק מתפקיד מנהל החשבונות הראשי באוגדן העיסוקים של משרד הפנים מוגדר כוידוא אישור חשבונות קבלנים וספקי שירותים, בהלימה להסכמים, להתקשרויות ולחוזים של הרשות. אין הגדרה מפורטת בעירייה למילוי משימה זו. לדעת הביקורת הסתמכות על חתימות מנהלי המחלקות, המאשרים את קבלת המוצר/השירות, ובקרה כללית שסכום החשבונית אינו עולה על סכום ההזמנה המאושרת, הינן בקרות חסרות, ואינן ממלאות אחר הגדרת התפקיד לעיל. תגובת מבוקר: הנה"ח בודקים שסכום החשבונית אינו עולה על סכום ההזמנה. יש לציין שסכום ההזמנה משקף את גודל ההתקשרות עם הספק. המדובר בבדיקה חשבונאית כספית גרידא. 18

19 אין באפשרות מחלקת הנה"ח לבקר את ההיבטים המקצועיים בחשבונית כגון כתב כמויות או קבלת שירות כלשהו או ביצוע תכנון כנדרש ע"י מתכננים ואדריכלים. נושא זה אמור להיות מבוקר ע"י מנהל המחלקה. מחלקת הנה"ח מוודאה שמקבל השירות חתום ואישר את החשבונית. יחד עם זאת, אנו רואים צורך לבצע בקרה מדגמית על הבקרה והבדיקה של מנהל המחלקה. להנה"ח אין כלים מקצועיים לבצע זאת, ולכן יתכן שנדרשת התקשרות עם חברה חיצונית המיומנת בביצוע בדיקות אלה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : תגובת המבוקר אינה סותרת את הממצא. המלצה : מומלץ לפרוט לפרטים, את אחריות מנהל החשבונות הראשי המוגדרת באוגדן העיסוקים של משרד הפנים לוידוא אישור חשבונות קבלנים וספקי שירותים, בהלימה להסכמים, להתקשרויות ולחוזים של הרשות. 19

20 תהליך העבודה עם ספקים עיריית ערד א. 1. הקדמה העבודה עם ספקים בעירייה היא האמצעי של העירייה להוציא לפועל פעולות שאינה יכולה לבצע עצמאית, וכן האמצעי לקבלת סחורה הנדרשת לה למילוי תפקידה. הספקים הינם גורם חיצוני, מכאן שבהזמנתם ובהתקשרות מולם יש לשמור על שקיפות, אחידות ושוויון. עבודת העירייה עם ספקים הינה רחבת היקף ותדירותה רבה, היא למעשה מאפשרת לעירייה לתת שירותים לתושביה ולדאוג לרווחתם ואיכות חייהם. על כן, יש צורך ביצירת תהליך יעיל ומהיר ככל הניתן. בכדי לעשות זאת, ישנם מספר אמצעים לעבודה עם ספקים; מכרזים, החברה למשק וכלכלה, הצעות מחיר שנתיות, ועדת רכש ומחלקת הרכש. אולם לצד השאיפה לתהליך יעיל ומהיר בעבודה עם ספקים, עומדת העובדה כי בתהליך זה מעבירה העירייה סכומי כסף בהיקפים גדולים על בסיס יומיומי. מכאן שיש לבצע בקרה וחסמים על מנת להבטיח את התנהלותה התקינה של העירייה. ב. סוגי התקשרויות עם הספקים והקבלנים בעירייה בעירייה סוגים שונים של תהליכים בהתאם לדין : 1. במסגרת מחלקת הרכש (ראה דוח מבקר העירייה לשנת 2015 בנושא מחלקת הרכש). סכומים של עד כ. 160,000 באמצעות הליך הצעות מחיר. 2. במסגרת הליך של מכרז פומבי. סכומים שמעל כ 160,000 (אין בעירייה הליך של מכרז זוטא). 3. במסגרת פטור ממכרז. בסיום כל תהליך התקשרות מונפקת הזמנת עבודה מהמערכת הממוחשבת של העירייה (מערכת "הקונטרה"), שהיא המערכת הממוחשבת המרכזית של העירייה שאותה העירייה פיתחה באופן עצמאי (אין בארץ ערים נוספות המשתמשות במערכת). 20

21 ג. תרשים זרימה של עסקה בסכום של עד 2500 בקשה מנהל מחלקה (חתימה ראשונה) דרישת רכש (מסך 211) אישור מנהל מחלקה מבצעת (חתימה שנייה) התמחרות תקציבאית (מסך 2293, כולל חתימה) מעבר מדרישה להזמנה אישור מנהל מחלקה (חתימה סופית) הזמנת רכש (מסך 212) קבלת הצעות מספקים ובחירת הזוכה מנהלת הרכש (חתימה) אישור מנכ"ל העירייה (חתימה) הודעה לספק הזוכה מחלקת הרכש ביצוע העבודה/הספקת הסחורה ושליחת חשבונית ספק אישור חשבונית הספק והעברתה בצירוף ההזמנה להנה"ח מנהל מחלקה (חתימה) קליטת החשבונית במערכת הנה"ח אישור החשבונית והעברת תשלום מנהלת הנה"ח (חתימה) הכנת תשלומי מס"ב או צ'קים (מסך 131) הנה"ח אישור הגזברית (חתימה) אישור ראש העיר (חתימה) 21

22 ד. תרשים זרימה של עסקה בסכום של 2,50010,000 תהליך זהה הזמנת רכש (מסך 212) קבלת הצעות מספקים ובחירת הזוכה ועדת רכש (חתימת יועמ"ש, מנהלת הרכש והנהלת החשבונות) ה. תרשים זרימה של עסקה בסכום של 10,000161,000 תהליך זהה מנכ"ל רשאי לאשר סופית את התהליך במקום ראש העיר (חתימה) 22

23 ו. תרשים זרימה של עסקה בסכום של מעל 160,000 הצעה למכרז מנהל מחלקה פרסום המכרז ניהול המכרז וקביעת הזוכה ועדת מכרזים סגירת המכרז (חתימת ועדת המכרזים) אישור המכרז (חתימת ראש העיר) קבלת חשבונית עם מספר הקצאה וללא הזמנה הנה"ח וידוא אישור מנהל מחלקה והנהלת חשבונות (מסך 213) הנה"ח מעקב חוזים קשיח הנה"ח ז. תרשים זרימה של פעולת עקיפה להזמנה עד סכום של 7,500 (עוקף ועדת רכש) תהליך זהה קבלת הצעות מספקים ובחירת הזוכה מנהלת הרכש במקום ועדת הרכש (חתימת מנהלת הרכש) אישור גזברית (חתימה) אישור ראש העיר או מנכ"ל העירייה (חתימה) 23

24 ח. תרשים זרימה של הליך חירום עד לסכום של 160,000 (במקרים דחופים וחריגים, על פי פקודת העיריות). תהליך זהה מזורז קבלת הצעות מספקים ובחירת הזוכה מנהלת הרכש במקום ועדת הרכש (חתימת מנהלת הרכש) אישור ראש העיר (חתימה) ט. תרשים זרימה של קבלת חשבונית מס מהספק לאחר ביצוע העסקה תהליך זהה כולל תשלום לספק, ללא חשבונית מס מעקב אחר חשבונית ובירור מול הספק באשר לחשבונית המס הנהלת חשבונות בדיקת החשבונית והזנה שלה בכרטיס אב הנהלת חשבונות 24

25 י. תרשים זרימה של תשלום לספק לפני ביצוע העבודה או האספקה תהליך זהה מעבר מדרישה להזמנה העברת הוראה לתשלום טרום ביצוע להנה"ח מנהלת הרכש או מנהלת משאבי אנוש (במקרה של השתלמות) יצירת צ'ק מזדמן (על פי מסך 131) הנה"ח הוראה למעקב אחר קבלת חשבונית הנה"ח המשך תהליך זהה רוב מערכות הבקרה של העירייה מוטמעות בתוך תרשימי הזרימה המתוארים לעיל, וכוללות בין השאר את הנושאים הבאים : 1. מערך הרשאות של פתיחת כרטיס ספק למחלקת הנהלת החשבונות בלבד. 2. אפשרות הוצאת הזמנה אך ורק באמצעות מחלקת הרכש וחיוב אישור ההזמנה מעבר למנהל המחלקה המזמינה גם של התקציבאית, גם של מחלקת הרכש/ועדת הרכש, גם של גזברית העירייה וגם של מנכ"ל או ראש העירייה. 3. מכאן מונעים אפשרות של חיוב סעיפי תקציב שלא באחריות מנהל המחלקה המזמינה. 4. מכאן מונעים אישור הוצאה ללא תקצוב מתאים. 5. מכאן מונעים אישור עסקה ללא מקור מתאים (הליך הצעות מחיר במחלקת הרכש או מכרז). 6. מכאן מונעים תשלומים שלא בהתאם להזמנה שהוצאה ונחתמה על ידי כל הגורמים הרלוונטיים. 7. מכאן מקיימים הפרדת תפקידים וממלאים אחר הדרישה בחוק לחתימת גזבר העירייה וראש העיר על כל מסמך כספי של העירייה (הזמנה, חוזה וכד'). 25

26 מערכת הקונטרה הרשאות וכרטיס ספק במסגרת בחינת מערך ההרשאות ובקשת הביקורת להנפקת דוחות חריגים והיסטוריה של שינוי פרטי ספקים התברר כי המערכת הממוחשבת לא שומרת היסטוריה של שינויים בכרטיס הספק ואין כל רישום לגבי זהות המשתמשים שביצעו פעולות בכרטיס. מכאן קיימת חשיפה למעילות, לדוגמא בהקמת ספק פיקטיבי, או כאשר משנים את חשבון הבנק של ספק קיים לחשבון המועל, ולאחר העברת התשלום משנים חזרה לחשבון הבנק של הספק. כמו כן נמצא כי לא קיים כל נוהל לניטור המשתמשים המורשים לשנות את הכרטיס, בבדיקת הביקורת נמצאו הרשאות למשתמשים שלא הייתה אמורה להיות להם גישה לנתוני הספקים, בנוסף אין כל פיקוח מצד מחלקת הנהלת החשבונות על שינוי ההרשאות ואין כל בדיקה כי עובדים שעזבו את המערכת, או שהחליפו תפקיד נגרעו מרשימת המורשים לעדכון הספק. ממצא : נמצא כי המערכת הממוחשבת של העירייה לא שומרת היסטוריה של שינויים בכרטיסי הספקים, הדבר יכול לשמש כפתח למעילה מאחר ומאפשר הקמת ספק פיקטיבי, או שינוי חשבון בנק ללא עקבות במערכת. המלצה : מומלץ להפוך את כרטיס הספק במערכת הממוחשבת, לכזה המאפשר שמירה של היסטוריית שינויים (מהות השינוי ויוזם השינוי), זאת על מנת לאפשר הוצאת דוח חריגים במקרה של שינויים לא מורשים. לחלופין יש לקיים מערכת ניטור ובקרה הדוקה על כרטיסים אלה (לדוגמא השוואת נתונים מול גרסת גיבוי ישנה, או הגדרת שתי חתימות של עובדים שונים בפתיחת ספק במערכת). תגובת המבוקר: המלצה מקובלת. נפנה למחלקת מחשוב לצורך עדכון תוכנה. ממצא : נמצא כי ברשימת המורשים לעדכן את כרטיס הספקים במערכת העירייה נכללו בעלי תפקידים שאסור שתהיה להם גישה כזו, מבחינת הפרדת תפקידים נאותה ומבחינת החלטת הגזברות בנושא המורשים. המלצה : מומלץ לקיים ניטור תקופתי על רשימות המורשים לבצע עדכונים בכרטיסי הספקים במערכת הממוחשבת, על מנת למנוע מצב בו אנשים לא מורשים קיבלו הרשאות. תגובת המבוקר: המלצה מקובלת. נפנה למחלקת מחשוב לצורך עדכון תוכנה. 26

27 ממצא : נמצא כי אין כל בקרה של מחלקת הנהלת החשבונות על ביטול הרשאות לעדכון כרטיסי הספק במערכת הממוחשבת של העירייה, לגבי עובדים שהחליפו תפקיד או שהפסיקו לעבוד בעירייה. המלצה : מומלץ לקיים ניטור תקופתי על רשימות המורשים לבצע עדכונים בכרטיסי הספקים במערכת הממוחשבת, על מנת למנוע מצב בו לא בוטלו הרשאות לעובדים שהחליפו תפקיד או שפרשו מהעירייה. תגובת מבוקר: המלצה מקובלת. נפנה למחלקת מחשוב לצורך עדכון תוכנה וכמו כן להוספת הדרישה לביטול הרשאות בטופס טיולים (יש לבחון קיום טופס טיולים בעת החלפת תפקיד בתוך העירייה). מערך הנהלים העירוני בנושא בשנתיים האחרונות גובשו נהלים במחלקות הנהלת החשבונות והרכש, בין השאר חובר נוהל מספר : 2007 הגשת חשבוניות והפקת המחאות, אשר עוסק בתחום התשלומים לספקים וקבלנים. מטרת הנוהל הינה קיום מבוקר של מערכת קליטת חשבוניות והפקת תשלומים לזכאים (ספקים ונותני שירותים) באמצעי התשלום הנהוגים בעיריית ערד. הנוהל מגדיר בין השאר : הזמנה מסמך חתום המסכם את תהליך הרכש וההתקשרות עם ספקי השירות והטובין של העירייה. חשבונית מסמך דרישת תשלום המוגש לעיריית ערד בתום ו/או במהלך מתן השירות ו/או הספקת טובין. סעיף : 3.2 בחשבוניות המתקבלות במחלקת הנהלת החשבונות יצוינו מספר ההזמנה ותנאי תשלום מיוחדים, החשבוניות תהיינה חתומות על ידי המורשים ותצורפנה תעודות המשלוח/קבלה של הטובין/השירות. 27 סעיף : 3.5 א. לחשבונית שהתקבלה במחלקת הנהלת החשבונות עם כל האישורים החתימות והמסמכים הנדרשים ולשם קליטתה תבצע הנהלת החשבונות את הפעולות הבאות : בדיקת התאמה להזמנת הטובין ו/או השירות הנמצא במערכת. במקרים בהם סכום ההזמנה גבוה מסכום החשבונית, תיערך בדיקה עם המחלקה הרלוונטית לצורך המשך טיפול.

28 ב. ג. ד. ה. ו. ז. ח. במעמד העתקת ההזמנה למערכת נוצרת חשבונית והחומרים נסרקים לתוכה. בקליטת החשבונית הממוחשבת מעודכנים פרטים רלוונטיים. החשבונית הממוחשבת תיבדק על ידי מנהל המחלקה ותחתם במערכת. מדי תקופה תוכן הוראת תשלום לחשבוניות החתומות במערכת. מכל הוראות התשלום (התקופתיים) תיצור המחלקה קובץ מס"ב או המחאות לתשלום. קובץ המס"ב ו/או ההמחאות לתשלום יועברו לחתימת מורשי החתימה. לאחר סבב החתימות יוחזר קובץ המס"ב ו/או ההמחאות למחלקת הנהלת החשבונות להפרדת ניירות (הוראת התשלום) ולביצוע המס"ב ומשלוח ההמחאות. אחריות הביצוע : מנהל ועובדי מחלקת הנהלת החשבונות. ממצא : נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות, לא מגדיר לוחות זמנים ומכאן יהפוך לפחות רלוונטי עם אישור חוק מוסר התשלומים, המחייב את העירייה לעמוד בלוחות זמנים קשיחים בתשלומים לספקים. תגובת המבוקר: נוהל תשלום לספקים יעודכן ותתוסף התייחסות לנושאים הבאים: חוק מוסר התשלומים יוגדרו לוחות זמנים לאישור ותשלום חשבונית תתבצע בדיקת עומק מדגמית של לפחות 2 חוזים בשנה מול החשבוניות שאושרו לתשלום בגינם. תתבצע בדיקה תקופתית של הוראת התשלום מול ההזמנות שאושרו לאימות הסכומים שאושרו ובקרה על זהות החותם כמורשה חתימה. המלצה : מומלץ לעדכן את נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות, בהתאם לחוק מוסר התשלומים המתגבש בנושא. ממצא : נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות, לא כולל הגדרה של הפקת דוחות ניטור ובקרה תקופתיים, לזיהוי חריגים ותקלות בתשלומים. המלצה : מומלץ להרחיב את הנוהל ולקבוע הפקת דוחות ניטור ובקרה תקופתיים. ממצא : נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות לא מועבר לעובדים החדשים במערך הנהלת החשבונות, תהליך העבודה מועבר בחפיפה. המלצה : מומלץ לכלול את הנוהל המעודכן, כחלק מהכשרת העובדים החדשים, מעבר לחפיפה המועברת על ידי עובדים ותיקים. 28

29 תגובת המבוקר: המלצה מקובלת. נפנה למחלקת מחשוב לצורך עדכון תוכנה. מתוך המדריך לגזבר המגדיר תפקידי החשבות המלצות שונות בקשר לתשלומים : א. יש לשמור על ערנות בביצוע תשלומים לגורמי חוץ, כך שהבסיס לתשלום יהיה מבוסס על : תעודות משלוח של גורם החוץ, תעודות כניסה ואישור קבלה על ידי הגורמים המוסמכים, צרוף ההזמנה המקורית שנשלחה לגורם החוץ, קבלת חשבונית (מקור) ובדיקתה. ב. חשבונות המוגשים על סמך חוזים יבדקו לפי החוזה וכתב הכמויות המקורי. ג. יש לסקור מדי חודש את מצבת החייבים והזכאים בהנהלת החשבונות ולוודא שלא בוצעו תשלומים כפולים. ד. יש להביא לידיעת מנהלי האגפים (בתאום ראש הרשות) את מדינות התשלומים לאור הנסיבות הייחודיות בהן נמצאת אותה רשות מקומית כדי להשיג שיתוף פעולה והבנה לבעיות תזרים המזומנים מחד ולצרכי הרשות מאידך. ה. יש לבדוק לפני ביצוע התשלום כי אכן קוזזו מקדמות, חובות ארנונה, מים וכד' (על פי סעיף 61 לחוק החוזים). ו. יש לערוך התאמות שוטפות עם הספקים והקבלנים הגדולים, וכן לקיים מעקב אחר יתרות בספר החו"ז כדי לוודא שהיתרות מורכבות מחשבוניות ורישומים אחרונים בלבד ובמקרים חריגים יש לקיים ברור. ז. יש להימנע שמבצעי התשלומים יטפלו גם בהתאמות הבנקים (כדי למנוע ליקויים במבדק הפנימי). ממצא : רוב הבקרות בביצוע תשלומים לגורמי חוץ בעירייה, מובנים במערכת המחשוב, בהרשאות וחתימות בתהליך הקמת הזמנה, ואישור חשבונית. לא קיימות בקרות כוללות על כלל התהליכים והתשלומים, על מנת לזהות חריגות או מגמות. המלצה : מומלץ לבנות מספר דוחות במערכת הממוחשבת על מנת לנטר את כלל התשלומים לספקים במערכת, ועל מנת לזהות מגמות שונות כגון : הפרש זמנים בין תאריך החשבונית לתשלום בפועל (לזיהוי סיבת העיכוב, על מנת להיערך לחוק מוסר התשלומים החדש). תגובת המבוקר: פעמיים בחודש נערך דוח הממפה את כל הספקים שאמורים לקבל כספים לשם קבלת החלטה בדבר תשלום הכספים לספק. בכל נקודת זמן העירייה מודעת לעיכוב הכספים. כשיכנס לתוקף חוק מוסר תשלומים, ההתקשרויות יותאמו לחוק. 29

30 (לזיהוי מחלקות רשימת המקרים בהם התשלום בפועל גבוה מההזמנה המקורית בעיתיות בנושא, או ספקים בעייתיים). תשלומים בשנה קלנדרית (לזיהוי 12 רשימת כל הספקים שהועברו להם מעל תשלומים כפולים לדוגמא). רשימת התשלומים הזהים בסכומם לספק מסוים (לזיהוי תשלומים כפולים לדוגמא). השוואת חשבונות בנק של ספקים לאלה של עובדים. ממצא : לא קיימת כל בקרה מדגמית על אישור התשלומים של מנהלי המחלקות כך נמצאו מספר חריגים כגון : ד. אישור הוצאות נוספות בפרויקט ללא כל אישור מוקדם. ה. חתימת מנהל על אישור קבלת השירות ללא הבנה אמיתית לגבי מה התקבל, או בדיקה האם כלל השירותים עליהם נדרש התשלום, נכללים בחוזה מול העירייה. ו. חתימה על אישור תשלום חשבונית ללא בדיקת תעריף בהתאם לחוזה מסגרת שנתי/רב שנתי. המלצה : מומלץ לקיים מדגמים של חשבוניות שאושרו, על מנת לזהות מנהלי מחלקות החותמים על אישורי תשלום ללא הבנה מלאה על משמעות החתימה. כמו כן מומלץ להבהיר למנהלי המחלקות כי : א. מחובתו של מנהל מחלקה המאשר חשבונית תשלום לבדוק כי המוצר/שירות שהתקבל, תואם את זה עליו קיבל הצעת מחיר. ב. מחובתו של מנהל פרויקט להביא לאישור מראש כל הוצאה חריגה שלא הופיעה בכתב הכמויות של הפרויקט במכרז/הצעות מחיר. ג. מחובתו של כל מנהל אשר עובד במסגרת חוזה תקופתי לבדוק כי התעריפים בהם העירייה מחויבת מתאימים לתעריפים במכרז/הצעת מחיר. ד. במידה ויסתבר כי העירייה שילמה לספק כספים עבור מוצר אחר מזה אשר הזמינה, או יאושרו תשלומים מעבר לתעריפי החוזה, המנהל חשוף לחיוב אישי. תגובת המבוקר: יחד עם זאת, אנו רואים צורך לבצע בקרה מדגמית על הבקרה והבדיקה של מנהל המחלקה. להנה"ח אין כלים מקצועיים לבצע זאת, ולכן יתכן שנדרשת התקשרות עם חברה חיצונית המיומנת בביצוע בדיקות אלה. ניתן להבהיר למנהלי המחלקות את האמור לעיל. ממצא : אין כל גורם בגזברות המוודא את תנאי ההצמדה וריבית בתשלום בהתאם לחוזים שנחתמו מול העירייה. הבקרות במקרה זה לא קיימות באופן מובנה. תגובת מבוקר: קיימת בדיקה מדגמית. 30

31 התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : התגובה אינה סותרת את הממצא. מבדיקת הביקורת ככל שקיימת בדיקה היא כתוצאה מיוזמה של האחראי, אין כל תבנית סדורה להגדרה ברורה, לגבי גודל המדגם, בחינת התקשרויות מסכומים מסוימים, תדירות הבדיקות, תיעודן וכו'. המלצה : מומלץ להגדיר בדיקת תשלומים בהתאם לחוזים לכל הפחות באופן מדגמי, על מנת לוודא כי התשלומים הנדרשים הם בהתאם לתנאי ההצמדה בחוזה. בקרה כללית על הסכום הכולל של החוזה אינה מספיקה. 6.2 מטרת ביקורת מספר 2 בחינת ניהול נושא החוזים בעירייה דינים וכללי רישום חשבונאי סעיף 195 לפקודת העיריות חתימת חוזים בשם העירייה מגדיר בין השאר : א) ראש העירייה רשאי, על פי החלטת המועצה, להתקשר בחוזה בשם העירייה, והוא רשאי לעשות כן גם ללא החלטת המועצה אם לכל הוצאה כספית הכרוכה בחוזה ניתנה הקצבה מתאימה בתקציב המאושר. (ב) האמור בסעיף קטן (א) אינו גורע מהוראות סעיפים , 196, 190, 188, ו 203. סעיף 203 א. לפקודת העיריות פנקס חוזים מגדיר בין השאר : פרטי חוזים שנחתמו שלא על פי החלטות המועצה... יירשמו בפנקס שתנהל העירייה לעניין זה וראש העירייה יביאם לידיעת ועדת הכספים. סעיף 4 לתקנות הרשויות המקומיות (הנהלת חשבונות) התשמ"ח 1988 רישומי עזר ומערכות מידע מגדיר בין השאר : נוסף לקבצים ראשיים תנהל רשות מקומית רישומי עזר כלהלן : (7) פנקס חוזים. 31

32 ובסעיף 5 לתקנות רישום פעולה כספית כל פעולה כספית של רשות מקומית תירשם עם היווצרותה בקבצים ראשיים או ברישומי העזר. על פי הנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, על העירייה לנהל רישומי עזר ומערכת מידע במספר נושאים, אחד מהם הוא חוזים. רישומי העזר הם מערכת מידע שמטרתה לספק פרטים הן לצרכי ידע והן לצרכי בקרה, בנושא חוזים הוגדר כי על הרישום לכלול : מספר סידורי. 1. מספר חוזה. 2. שם הצד השני לחוזה (ספק,קבלן, נותן שירות וכד'). 3. פירוט של הטובין או השירות שעל הרשות לקבל. 4. סכום חוזה/התחייבות. 5. אופן חישוב ההצמדה. 6. זמני ותנאי התשלום. 7. תקופת החוזה/ ההתקשרות. 8. תאריך אישור ותאריך חוזה. 9. הסעיף התקציבי לחיוב המצב בעיריית ערד עדכון פנקס החוזים נושא ניהול החוזים מבוצע בעירייה על ידי מנהלת לשכת הגזברית, כחלק מהליך החתימה על החוזים, והאחריות של מנהלת לשכת הגזברית לוודא את כלל החתימות הנדרשות והאישורים, בהתאם החוזים נרשמים הן בקובץ אקסל והן בתוכנת הקונטרה. רישומי עזר בעקבות פרוטוקול ועדת מכרזים מוודאת מנהלת הלשכה את המצאות המסמכים הבאים : 1. אישור ביטוחים (ככל שצריך). 2. ערבות. 32

33 פתיחת הקצאה למחלקה הרלוונטית. מועבר ללשכת היועמ"ש לאישור משפטי. לאחר אישור היועמ"ש מועבר לגזברית ולראש העירייה לחתימה. הפצת החוזה למחלקה ממצא : לא קיים תיעוד מסודר ומתוארך לבדיקת שלמות המסמכים והאישורים בנושא החוזים, שאותו מבצעת מנהלת לשכת הגזברית. תגובת המבוקר: כל המסמכים הנדרשים (אישור קיום ביטוחים, ערבות, הקצאה, אישור יועץ משפטי) נמצאים בכל חוזה וחוזה. אין מסמך אחד מרכז רשימת תיוג. תבוצע רשימת תיוג, שתצורף למסמכי החוזה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : תגובת המבוקר לא סותרת את הממצא. המלצה : מומלץ לקבוע נוהל מסודר בנושא החוזים הכולל הימצאות תיעוד לבדיקות שבוצעו ולאישורים שהתקבלו. לאחר השלמת כל המסמכים הנדרשים והחתימות, החוזה נסרק למערכת המחשוב של העירייה, וכן מעודכן בתוכנת הקונטרה כחלק מרישומי העזר הנדרשים. ממצא : בניגוד למוגדר בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, לא מנוהלים ברישומי העזר של העירייה כל הפרמטרים שהוגדרו בהנחיות. תגובת המבוקר: חסרים שני שדות (אופן חישוב הצמדה וזמני ותנאי התשלום). נפנה למחשוב למורך הוספת השדות. המלצה : יש להוסיף למערכת רישומי העזר בנושא חוזים את כלל השדות הנדרשים בהנחיות משרד הפנים. הארכת חוזה בעבר (עד לפני כשנה וחצי) נושא מימוש האופציה להארכת חוזה היה באחריות מנהל המחלקה אליה היה החוזה רלוונטי, מאחר ובפועל לא הקפידו מנהלי המחלקות על הארכת חוזים מסודרת, החלה הגזברות לנהל את הנושא. מנהלת לשכת הגזברית בודקת כי החוזים חתומים על ידי ראש העירייה והגזברית, ומעדכנת קובץ אקסל בנושא, נושא הארכת החוזים נרשם ביומן הפגישות ב outlook של מנהלת הלשכה ובהתאם לכך מתוזכרים מנהלי המחלקות על הצורך להארכת החוזה. 33

34 לסיכום, מערך ניהול החוזים על ידי מנהלת לשכת הגזברית בעירייה, מבוצע על פי הבנת מנהלת הלשכה, ללא כל הכשרה או ניטור מצד אנשי הכספים. הערת המבוקר : אופיין דוח ביחד עם הגזברית ומנהלת מחלקת המחשוב כדי לתת מענה לצורך בניהול חוזים. לא קיימים נהלים מסודרים לגבי אופן הפעולה הנדרש, בהליך הטיפול ורישום החוזים. הערת המבוקר : יש תורה שבעל פה, שמיושמת הלכה למעשה. אין נוהל כתוב של ניהול חוזה. ייכתב נוהל ניהול חוזה. יתרה מכך מערכת המחשוב של רישומי העזר, לא כוללת את כל הפרמטרים הנדרשים בהתאם להנחיות משרד הפנים. לדעת הביקורת יש להסדיר את פעילות הנושא כחלק מתפקידי החשבות בעירייה. 34

35 מטרת ביקורת מספר 3 בחינת ניהול ערבויות דינים וכללי רישום חשבונאי סעיף 4 לתקנות הרשויות המקומיות (הנהלת חשבונות) התשמ"ח 1988 רישומי עזר ומערכות מידע מגדיר בין השאר : נוסף לקבצים ראשיים תנהל רשות מקומית רישומי עזר כלהלן : (5) חשבונות מקבילים של שטרות ושקים דחויים וערבויות כספיות שנתקבלו. ובסעיף 5 לתקנות רישום פעולה כספית כל פעולה כספית של רשות מקומית תירשם עם היווצרותה בקבצים ראשיים או ברישומי העזר. על פי הנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, על העירייה לנהל רישומי עזר ומערכת מידע במספר נושאים, אחד מהם הוא ערבויות שנתקבלו. רישומי העזר הם מערכת מידע שמטרתה לספק פרטים הן לצרכי ידע והן לצרכי בקרה, הערבויות שמקבלת הרשות המקומית מתחלקות לשני סוגים : ערבויות כספיות. ערבויות כספיות דינן כאמצעי תשלום דחויים. על הרשות לנהל במערכת הנהלת החשבונות במסגרת חשבונות מקבילים בקובץ 0, רישום על תנועת הערבויות הכספיות באופן שניתן יהיה לקבל מידע על התפלגות הסכומים לפי מועד הפירעון..1 ערבויות ביצוע/טיב. ערבויות אלה מתקבלות בגין : א. בעת הגשת הצעה למכרז. ב. ערבות לביצוע עבודה או שירות. ערבות להבטחת החזר/תשלום מקדמות. ג. ערבות להבטחת טיב עבודה בגמר העבודה או השירות. ד..2 על הרשות לנהל במערכת הנהלת החשבונות במסגרת חשבונות מקבילים בקובץ 0, רישום על תנועת הערבויות לביצוע/טיב באופן שניתן יהיה לקבל מידע על התפלגות הסכומים לפי מועד הפירעון. 35

36 בנושא ערבויות שנתקבלו הוגדר כי על הגזבר לנהל פנקס/רשימה של הערבויות שהתקבלו, על הרישום לכלול : מספר סידורי. שם נותן הערבות. סכום הערבות. מהות הערבות. התאריך בו יפוג תוקף הערבות. התאריך בו יש לבקש הארכת ערבות, או חילוטה. תאריך החזר הערבות. חתימת מקבל הערבות המוחזרת. תאריך חילוט הערבות. 10. פרטים נוספים על חילוט הערבות (סכום, הפרשי הצמדה וכד'). כאשר נאלצת הרשות המקומית לחלט ערבות, יש לזקוף את ההכנסה לפי מקור הסעיף בהוצאה לדוגמא : א. הכנסה מחילוט ערבות מקבלן/נותן שירות שההוצאה בחוזה ההתקשרות עימו היא מסעיף בתקציב הרגיל, יש לזכות את ההוצאה בתקציב הרגיל. ב. הכנסה מחילוט ערבות מקבלן/נותן שירות שההוצאה בחוזה ההתקשרות עימו היא מסעיף בתקציב הבלתי רגיל, יש לזכות את ההוצאה בתקציב הבלתי רגיל. 36

37 6.3.2 המצב בעיריית ערד עדכון רישומי העזר בנושא ערבויות נושא ניהול הערבויות מבוצע בעירייה על ידי מנהלת לשכת הגזברית, וכולל את הערבויות כתוצאה מהליך מכרז פומבי או כתנאי להוצאת טופס 4. ממצא : נושא הערבויות בהליך רכש (עד כ 160,000 ) אינו מוסדר בעיריית ערד, לא קיימת הגדרה האם יש לדרוש ערבות מהספק, בפועל מחלקת הרכש לא דורשת ערבויות כלל. המלצה : מומלץ להגדיר ולהסדיר את נושא דרישת הערבויות מספקים בהליך רכש (עד כ 160,000 ). רישומי עזר בפועל מטפלת מנהלת הלשכה בשני סוגים של מקור לערבויות : 1. ערבויות ממחלק ההנדסה לדוגמא ערבות כתנאי לקבלת טופס ערבויות ועדת מכרזים מתקבל ממזכירת ועדת המכרזים. ממצא : בניגוד למוגדר בהנחיות להנהלת חשבונות ודיווח כספי ברשויות המקומיות שהוציא האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים, לא מנוהלים ברישומי העזר של העירייה כל הפרמטרים שהוגדרו בהנחיות. תגובת המבוקר: קובץ המעקב מנוהל באקסל. באקסל יש את כל השדות הנדרשים. נפעל עם מחלקת מחשוב לשיפור הדוח בקונטרה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : התגובה אינה סותרת את הממצא. רישום באקסל אינו רלוונטי לנושא ניהול ספרי החשבונות הנדרש. המלצה : יש להוסיף למערכת רישומי העזר בנושא חוזים את כלל השדות הנדרשים בהנחיות משרד הפנים. ערבויות מכרזים ערבויות ועדת מכרזים כוללות שלושה סוגים : 1. ערבות מכרז. 2. ערבות ביצוע. 3. ערבות טיב. 37

38 ממצא : למעט תזכורת במערכת ה outlook של מנהלת הלשכה לגבי תאריך פקיעת הערבות, אין כל רישום או דוח ניטור על הנושא. תגובת מבוקר: הדוח מנוהל באקסל. נפעל לשיפור הדוח בקונטרה. מומלץ לקיים דוח ניטור מתוך מערכת רישומי העזר, על מנת לפקח על עבודת מנהלת הלשכה בנושא הארכת ערבויות שמועד סיומם הגיע. ממצא : מערכת רישומי העזר בעירייה לא מסוגלת לקשר מספר ערבויות לחוזה (נניח בהחלפת ערבות מכרז בערבות ביצוע). מכאן הערבות המוגדרת במערכת אינה רלוונטית במקרים רבים לחוזה המקושר. תגובת מבוקר: הדוח מנוהל באקסל. נפעל לשיפור הדוח בקונטרה. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : התגובה אינה סותרת את הממצא. רישום באקסל אינו רלוונטי לנושא ניהול ספרי החשבונות הנדרש. המלצה : מומלץ לפתח מסך מסודר לקליטת כלל הערבויות המקושרות לחוזה מסוים, זאת על מנת לעמוד בהנחיות הרישום החשבונאי ועל מנת לאפשר בניית דוחות ניטור ובקרה. לסיכום, מערך ניהול הערבויות על ידי מנהלת לשכת הגזברית בעירייה, מבוצע על פי הבנת מנהל הלשכה, ללא כל הכשרה או ניטור מצד אנשי הכספים. לא קיימים נהלים מסודרים לגבי אופן הפעולה הנדרש. יתרה מכך מערכת המחשוב של רישומי העזר, לא כוללת את כל הפרמטרים הנדרשים בהתאם להנחיות משרד הפנים, ולא מאפשרת הוצאת דוחות ניטור ובקרה מסודרים. לדעת הביקורת יש להסדיר את פעילות הנושא כחלק מתפקידי החשבות בעירייה. 38

39 7. תמצית מנהלים במסגרת דוח הביקורת נבחנו תהליכי הרישום, עדכון והתשלומים לספקים, וכן ניהול ורישום חוזים וערבויות. ככלל נמצא כי קיים חוסר בנוהל מפורט ומלא בנושאים שבוקרו, ובעיקר חסרות הגדרות ודוחות ניטור ובקרה על נושאים אלה. החשש העיקרי הוא שבמידה ומישהו ימצא את הדרך לעקוף את הבקרות הקיימות בתהליכים, הנושא לא יצוף לאור החולשה בדוחות בקרה ניטור וזיהוי חריגים. לדעת הביקורת יש להגדיר יחידת חשבות במסגרת הגזברות, בהתאם להגדרות איגוד הגזברים, יחידה זו בין שאר עיסוקיה אמונה על נושא הניטור והבקרה על נושאי הספקים החוזים והערבויות. מפורטות מטה עיקר ההמלצות בהתאם לעיקר הממצאים שעלו בדוח : מטרת ביקורת מספר 1 בחינת ניהול נושא הספקים. המלצה : מומלץ להגדיר מערך חשבות ויחידת תכנון כלכלי במסגרת החשבות, על מנת לקיים הפרדת תפקידים ופיקוח ראויים. וכן על מנת לקדם באופן מקצועי את חזון ראש העירייה לעצמאות תקציבית. מומלץ לפרוט לפרטים, את אחריות מנהל החשבונות הראשי המוגדרת באוגדן העיסוקים של משרד הפנים לוידוא אישור חשבונות קבלנים וספקי שירותים, בהלימה להסכמים, להתקשרויות ולחוזים של הרשות. המלצה : מומלץ להפוך את כרטיס הספק במערכת הממוחשבת, לכזה המאפשר שמירה של היסטוריית שינויים (מהות השינוי ויוזם השינוי), זאת על מנת לאפשר הוצאת דוח חריגים במקרה של שינויים לא מורשים. לחלופין יש לקיים מערכת ניטור ובקרה הדוקה על כרטיסים אלה (לדוגמא השוואת נתונים מול גרסת גיבוי ישנה, או הגדרת שתי חתימות של עובדים שונים בפתיחת ספק במערכת). תגובת המבוקר: המלצה מקובלת. נפנה למחלקת מחשוב לצורך עדכון תוכנה. המלצה : מומלץ לקיים ניטור תקופתי על רשימות המורשים לבצע עדכונים בכרטיסי הספקים במערכת הממוחשבת, על מנת למנוע מצב בו אנשים לא מורשים קיבלו הרשאות. תגובת המבוקר: המלצה מקובלת. נפנה למחלקת מחשוב לצורך עדכון תוכנה. המלצה : מומלץ לעדכן את נוהל הגשת חשבוניות והפקת המחאות, בהתאם לחוק מוסר התשלומים המתגבש בנושא. 39

40 המלצה : מומלץ להרחיב את הנוהל ולקבוע הפקת דוחות ניטור ובקרה תקופתיים. המלצה : מומלץ לקיים מדגמים של חשבוניות שאושרו, על מנת לזהות מנהלי מחלקות החותמים על אישורי תשלום ללא הבנה מלאה על משמעות החתימה. כמו כן מומלץ להבהיר למנהלי המחלקות כי : מחובתו של מנהל מחלקה המאשר חשבונית תשלום לבדוק כי המוצר/שירות שהתקבל, תואם את זה עליו קיבל הצעת מחיר. מחובתו של מנהל פרויקט להביא לאישור מראש כל הוצאה חריגה שלא הופיעה בכתב הכמויות של הפרויקט במכרז/הצעות מחיר. מחובתו של כל מנהל אשר עובד במסגרת חוזה תקופתי לבדוק כי התעריפים בהם העירייה מחויבת מתאימים לתעריפים במכרז/הצעת מחיר. במידה ויסתבר כי העירייה שילמה לספק כספים עבור מוצר אחר מזה אשר הזמינה, או יאושרו תשלומים מעבר לתעריפי החוזה, המנהל חשוף לחיוב אישי. תגובת המבוקר: יחד עם זאת, אנו רואים צורך לבצע בקרה מדגמית על הבקרה והבדיקה של מנהל המחלקה. להנה"ח אין כלים מקצועיים לבצע זאת, ולכן יתכן שנדרשת התקשרות עם חברה חיצונית המיומנת בביצוע בדיקות אלה. ניתן להבהיר למנהלי המחלקות את האמור לעיל. מטרת ביקורת מספר 2 בחינת ניהול ספר החוזים מעקב ועדכונים. המלצה : מומלץ לקבוע נוהל מסודר בנושא החוזים הכולל הימצאות תיעוד לבדיקות שבוצעו ולאישורים שהתקבלו. המלצה : יש להוסיף למערכת רישומי העזר בנושא חוזים את כלל השדות הנדרשים בהנחיות משרד הפנים. 40

41 מטרת ביקורת מספר 3 בחינת ניהול ופיקוח אחר ערבויות המתקבלות לטובת הרשות. המלצה : מומלץ להגדיר ולהסדיר את נושא דרישת הערבויות מספקים בהליך רכש (עד כ 160,000 ). המלצה : יש להוסיף למערכת רישומי העזר בנושא חוזים את כלל השדות הנדרשים בהנחיות משרד הפנים. המלצה : מומלץ לקיים דוח ניטור מתוך מערכת רישומי העזר, על מנת לפקח על עבודת מנהלת הלשכה בנושא הארכת ערבויות שמועד סיומם הגיע. המלצה : מומלץ לפתח מסך מסודר לקליטת כלל הערבויות המקושרות לחוזה מסוים, זאת על מנת לעמוד בהנחיות הרישום החשבונאי ועל מנת לאפשר בניית דוחות ניטור ובקרה. 41

42 פרק ב ביקורת בנושא הנהלת העירייה הליך בניית תוכנית אסטרטגית עירונית ויישומה בפועל. תוכן עניינים נושא עמוד כללי רקע מטרות הביקורת היקף הביקורת תאור כללי של מהלך הביקורת עיקרי הממצאים פרוט הממצאים מטרת ביקורת מספר מטרת ביקורת מספר תמצית מנהלים 42

43 1. כללי רקע במהלך שנת 2014 בליווי ומימון המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומפעם דרום (מפעם היא הזרוע האמונה על ההדרכות ברשויות המקומיות מטעם משרד הפנים), החל הליך של בחירת חברה לבניית תוכנית אסטרטגית לעיר. כחלק מלקחי העבר בפרויקטים מעין אלה, נמצא כי רוב המשאבים בבניית תוכנית אסטרטגית מנוצלים לטובת לימוד הנושאים הקשורים לעיר, ובסופו של דבר לא נשאר תקציב לבניית תוכנית אופרטיבית ליישום האסטרטגיה על ידי העירייה. לכן הפעם, הוחלט על ידי המשרד לפיתוח הנגב והגליל ומפעם דרום לחסוך את חלק הלימוד ככל הניתן, ולשכור את היועצים האסטרטגיים לכתיבת תוכנית אופרטיבית, כאשר את נושאי התוכנית תגדיר העירייה מראש. במסגרת מספר ישיבות של הנהלת העירייה הוחלט כי התוכנית האסטרטגית תתמקד בשני נושאים : 1. דמוגרפיה בנית תוכנית שתשכנע זוגות צעירים להעתיק את מגוריהם לתחומי העירייה. 2. תעסוקה אפשרויות פיתוח כלכלי ותעסוקתי של העיר. בחרתי לעסוק בליווי ניהול הפרויקט ולא לבקר את התהליך בסופו מכמה סיבות : 1. החשיבות הרבה בקיום תוכנית אסטרטגית והפעולה בהתאם אליה לעתיד העיר, והשפעת תוכנית כזו על קבלת ההחלטות וניתוב התקציבים בהווה. 2. היסטוריה בעייתית ביישום התוכניות האסטרטגיות שנכתבו לעיר וששולם עליהן כסף מלא, בעבר הקרוב והרחוק. 3. מציאות של גיבוש תוכניות אסטרטגיות/תוכניות אב בעבר, הכוללות המלצות שאין באפשרות העירייה לקדם ולממן. לאור התפטרות ראשת העירייה בתחילת שנת 2015 (עברה לכהן כחברת כנסת), מונה ממלא מקום כראש העירייה בפועל, עד לעריכת בחירות לראשות העירייה. מתוך הבנה כי תוכנית אסטרטגית צרכה לשקף את העדפות הנהלת העירייה, הוקפא הפרויקט עד לאחר הבחירות, על מנת לאפשר לראש העירייה הנבחר והנהלת העירייה החדשה להחליט על הצורה ואופן המשך ההליך בהתאם לתפישתם והשקפתם בעניין עתיד העיר. במהלך שנת 2015 הוצאו ארבעה דוחות ביקורת ביניים להנהלת העירייה, בהם צוינו ליקויים בתהליך והמלצות למשך נכון לאותו המועד. הדוחות הועברו גם להנהלת העיר החדשה. 43

44 2. מטרות הביקורת א. ב. בחינת התנהלות העירייה בניהול, בניית ויישום תוכניות אסטרטגיות. בחינת התוכנית האסטרטגית האחרונה שגובשה בשנים היקף הביקורת א. ב. ליווי הליך בניית התוכנית האסטרטגית במהלך השנים כמשקיף בישיבות שנוהלו בעירייה בנושא, לבחינת אופן ניהול הפרויקט. בחינת התוצר שהתקבל מול התוצר שהוגדר והצבעה על נושאים שלא טופלו בתוכנית. 4. תאור כללי של מהלך הביקורת הביקורת כללה בין השאר : א. ב. ג. ד. סקירת ארכיון העירייה הממוחשב בנושא תוכניות אסטרטגיות. סקירת בניית ויישום תוכניות אסטרטגיות בערים אחרות בארץ ובעולם. ליווי הישיבות בנושא התוכנית האסטרטגית בשנים ראיונות עם : ראשת העירייה היוצאת גב' טלי פלוסקוב. ראש העירייה הנוכחי עו"ד ניסן בן חמו. מנכ"ל העירייה היוצא מר רמי נבון. מנהלי מחלקות שונים בעירייה. 44

45 5. עקרי הממצאים מטרת ביקורת מספר 1 בחינת התנהלות העירייה בניהול, בניית ויישום תוכניות אסטרטגיות. ב. 1. ממצא : בעיריית ערד לא קיים צוות תכנון אסטרטגי העוסק באופן שוטף בתכנון, פיקוח וניטור על יישום האסטרטגיה העירונית תוך התחשבות בייחודיות של ערד, לא קיים שימור ידע לגבי תוכניות שנבנו לעיר בעבר, וכן לא מתקיימת למידה לגבי מידת האפקטיביות ביישום תוכניות אסטרטגיות של ערים אחרות המצויות בהליך כבר מספר שנים (עיריית באר שבע משנת 2010 לדוגמא). תגובת המבוקר : הצוות הוקם ובשלבי גיוס של משתתפים נוספים. התייחסות הביקורת לתגובת המבוקר : אין די בהקמת צוות, על הצוות (שאינו שלם נכון לתחילת שנת 2017, ומורכב משני אנשים בלבד), לעסוק בתכנון וביישום התוכנית האסטרטגית באופן שוטף, כאמור בממצא. ב. 2. ממצא : בעיריית ערד ב 12 השנים האחרונות התחלפו 4 ראשי ערים, מכאן לא מתקיימת רציפות שלטונית לאורך זמן מבחינת נבחרי הציבור מחד, ומאידך לא מונה עובד עירייה שתפקידו לרכז את הידע בנושא התוכניות האסטרטגיות שנבנו במהלך לאורך השנים, מצב המקשה על קיום תוכנית אסטרטגית סדורה לטווח ארוך. תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. ב. 3. ממצא : לא קיימת בעירייה תוכנית סדורה ומתוקצבת למיתוג ושיפור התדמית העירונית, בשנים האחרונות הרוב המוחלט של הפרסומים הארציים בנושא ערד עסקו בנושאים הפחות מחמיאים לעיר ובהתאם לכך מגובשת תדמיתה (בניגוד לדוגמא לירוחם, שם השכילו קברניטי העירייה לקיים מיתוג ותדמית שונה לחלוטין מערד). תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. ב. 4. ממצא : העירייה שילמה מאות אלפי שקלים על הליכי מיתוג ובניית תוכניות אסטרטגיות לעיר במהלך 12 השנים האחרונות, שמחזרו את עצמן וכמעט שלא העלו הצעות חדשות, במבחן התוצאה כשלו כולן ולא הפכו למציאות אף בחלקן. תגובת המבוקר : הצוות הוקם מאנשי הארגון בלבד וללא יועצים חיצוניים. האחרונים, יזומנו על פי צורכי הצוות. ב. 5. ממצא : בפועל, באף אחת מהתוכניות האסטרטגיות לא נבנו תוכניות עבודה מפורטת למחלקות העירייה, נושא החזון ומטרות העירייה, אינם מוכרים לרוב עובדי העירייה, ואין כל הדרכה בנושא לעובדי העירייה החדשים. תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. 45

46 ב. 6. ממצא : לא קיימות תוכניות עסקיות עתידיות רלוונטיות/תחזיות השפעה, להבנת משמעות הפרויקטים שהוגדרו כפרויקטים אסטרטגיים על ידי הנהלת העיר ועל החזון העירוני (עצמאות כלכלית להבנת הביקורת). תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. ב. 7. ממצא : אף אחת מתוכניות האסטרטגיה והמיתוג לא נתנה דגש להתפתחויות הסביבתיות בנגב, החלטת הממשלה להפוך את באר שבע למטרופולין ולמרכז סייבר עולמי (קיימת החלטת ממשלה לבנות בית ספר לסייבר בדימונה), או את גיבושו של אשכול נגב מזרחי המספק פלטפורמה לשיתופי פעולה עם ישובי האזור בנושאים כגון תיירות (קיימת התייחסות כללית למעבר צה"ל לנגב). תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה והוא פועל כבר בהתאם. מטרת ביקורת מספר 2 בחינת התוכנית האסטרטגית שגובשה בשנים ב. 8. ממצא : בניגוד להסכם עם החברה והמטרה העיקרית לשמה נשכרה החברה, לא כללה התוכנית האסטרטגית תוכנית פעולה אופרטיבית ליישום התוכנית. תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. ב. 9. ממצא : בניגוד להמלצת הביקורת וטענת החברה כי אין לה ניגוד עניינים עם לקוחות אחרים, לא התייחסה התוכנית לפארק המוטורי כלל. תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. ב. 10. ממצא : במבחן התוצאה התוכנית שגובשה אינה רלוונטית ככלל, זאת כאשר הנהלת העירייה החדשה בחרה כיוונים אחרים מאלה שגובשו בתוכנית. תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. ב. 11. ממצא : על פי נתוני המדד הסוציו אקונומי שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנת 2016 על שנת 2013, הידרדרה ערד ב 37 מקומות (נכון לשנת 2013 לעומת שנת 2008) וכן ירדה מאשכול 5 לאשכול 4, דבר המבטא הגירה של אוכלוסיה מוחלשת לעיר (לשם השוואה העיר דימונה עלתה בשני מקומות בדרוג בשנים אלה ונמצאת שישה מקומות לפני ערד). משנת 2013 ועד היום המגמה אף גוברת, זאת כאשר אין לעירייה משנה סדורה לשינוי המגמה/או לכל הפחות להאט אותה. תגובת המבוקר : הערה שתילקח בחשבון בעבודת צוות האסטרטגיה. 46